——学习十七届三中全会《决定》

　　徐小青　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，研究员，享受政府特殊津贴。主要研究领域：农村经济政策、农产品供求关系。参加和主持多项农村政策研究课题，如WTO农业对策问题研究、农产品流通体制改革、粮食供求变化与粮食安全研究、农村土地制度的改革与完善、农村公共服务研究、农业保险研究等。参加多项有关农业农村的立法工作。

　　党的十七届三中全会所做的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，总结30年农村改革的经验，提出了我国继续全面推进农村改革与发展的纲领。初步学习，就中央提出的建立现代农村金融制度方面的要求谈一点体会。
　　党中央在部署当前和今后三个方面的工作时，第一项就是“大力推进改革创新，加强农村制度建设”。《决定》提出六项农村制度建设任务：“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。”这里使用“（稳定）完善”、“健全”和“建立”的制度建设各有两项，需要“建立”的两项制度一是现代农村金融制度，二是促进城乡经济社会发展一体化制度，而农村金融体系的建设又是久未破题、亟待建立的制度。
　　满足农村发展对金融服务的需求
　　《决定》提出了当前和今后农村工作的三大任务,目标是积极发展现代农业，提高农业综合生产能力和加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。而大力推进改革创新，加强农村制度建设是制度与机制上的保障。农村金融是现代农村经济的核心，农业现代化与农村经济社会发展哪一项都离不开金融服务与支持。这次中央提出创新农村金融体制，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村，并提高到“现代农村金融制度”的层面，也就是说要建立体系和机制，改变我国农村金融服务发展滞后的现状。
　　近十几年来，由于农村经济和社会发展变化，特别是农业种植业养殖业发展与结构的变化、农村地区二三产业的发展，农民流动就业、回乡创业和农业产业化的兴起、农产品加工业发展，围绕农民生产生活的各种服务，农村产生了大量的、多元的金融服务需求。从多年来全社会信贷余额上看，农村地区农业及二三产业获得的信贷约占全社会贷款总量的10%左右，金融支持明显不足。2006年农村经济研究部对16省2749村庄的农户调查也显示，农民贷款难的问题远未缓解。
　　与此同时，党和政府、金融管理部门和相关金融机构在推进金融服务“三农”、创新农村金融产品与服务方面进行了积极探索。 2004年以来，中央对推进农村金融改革提出的政策要求，如明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务和措施，要求县及县以下新增存款用于支持当地农业和农村经济发展。引导县和县以下邮政储蓄资金回流农村。加大农村信用社改革的力度，进一步发挥其农村金融的主力军作用。要求农业银行等商业银行创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道。要求农发行增加支持农业和农村发展的中长期贷款，完善运行机制，拓宽业务范围。发展农村小额信贷，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，发展多种所有制的农村金融组织。并提出要加快建立政策性农业保险制度，部分地区先行试点。特别是2007年以来，推动“村镇银行”“小额贷款公司”“农民信用互助合作社”的试点工作，取得了经验和成效。但从总体上看，在农村地区仍然缺少适用的金融产品，在服务方式等方面难于满足农民多元化金融服务需求。另一方面，涉农金融机构在农户贷款成本高，缺少担保抵押，即投资收益和风险监管与分担机制方面有现实的困难，也缺乏政策性金融的支持。
　　建立农村金融系统需要整体推进
　　《决定》提出了建立现代农村金融制度的目标要求：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。
　　一般而言，农村金融体系由政策性金融、商业性金融、合作制金融和民间借贷融资构成，这几部分谁的作用更大，要看国情和发展阶段。农业和农村经济在欠发达和发展中阶段多依赖后两种形式，随着农业现代化与农村经济实力的增强会逐渐转向商业性金融。但在任何阶段，对发展农业来说，政策性金融都必不可少。
　　《决定》要求，“要加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村”。政策性金融就是用财政的钱，对涉农金融通过贴息、担保、再担保、税收优惠、贷款利率浮动、农业保险补贴等形式，支持和引导各类信贷资金投向“三农”领域，以支持农业现代化。同时运用存款准备金、支农再贷款、灵活的利率政策等多种货币政策工具，引导并逐步改善农村金融资源配置。
　　国际上有些通行的做法，政府也设立专门的机构行使政策性农村金融职能，典型如日本的中央农林公库，重点支持农业生产，农村各项基础设施建设、农村环境保护等投资。这些支持措施有的是政府财政资金投入，但大部分是政策性金融支持方式，引导调动社会资金投向农村。据日本中央农林公库负责人介绍，目前公库投入1元财政资金可以调动42元社会资金。再如泰国财政部所属的农业合作银行，用财政资金和来自各商业银行10%的农村贷款额度（对商业银行的法定农贷额度），支持农民合作信用和农业保险的运行与发展。《决定》要求“拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持”。此前中央要求农业发展银行等政策性银行要调整职能定位，合理分工，拓宽业务范围和资金来源，扩大对农业、农村的服务范围。多年来，农发行一直在探索拓展政策性支农功能，还需要继续解决资金来源等问题。
　　最近，央行和银监会联合发布《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》，其中提出了发挥财政性资金的杠杆作用的初步措施，试点“鼓励地方政府建立涉农贷款风险补偿制度，用于补偿涉农金融机构由于自然风险和市场风险等原因形成的信贷损失，同时，也可对涉农企业与农户的贷款实行贴息，或者建立保险补贴金制度，为提供涉农业务的保险公司和参保企业与农户提供保费、经营费用和超赔补贴。”
　　《决定》对各类金融机构提出积极支持农村改革发展的要求。明确“坚持农业银行为农服务的方向，强化职能、落实责任，稳定和发展农村服务网络。扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。”
　　过去十年间，国有商业银行从农村地区撤并了3万多家机构网点，现在基本都在县及县以上的地区经营。这也说明了广大的县以下农村基层获得商业性金融服务的难度。近几年来，农业现代化与农村地区经济社会的加速发展，特别是农产品加工业、农业产业化、专业农户和各类中介服务组织和农村信息化的发展，同样给商业性金融带来更多的机会。因此需要在农村地区和涉农领域发展稳定的客户，根据涉农商业性金融的特点，寻求适合在农业领域的盈利模式。
　　目前农村金融的“主力军”是农村信用社。农信社运行在乡级，具有网点多、直接对农户的特点，经过多年努力，在完善治理结构、强化约束机制、增强支农服务能力等方面取得成效，中央大力支持农信社改革，如用央票解决农村信用社历史包袱问题，完善法人治理结构和运行机制，近年来农信社已有盈利。但还需要解决对东中西部、不同发展水平地区的农信社，采取有差别支持政策，以及探讨实行适度的监管方式，鼓励农村信用社更好地服务于农户。《决定》要求继续“改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用”。政策目标是把农村信用社改造成为产权明晰的社区性农村金融机构，发挥好直接服务农民的作用。
　　这次《决定》在农村金融制度改革方面有明显突破，《决定》指出：“规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。加强监管，大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。规范和引导民间借贷健康发展。加快农村信用体系建设。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效担保物范围。发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。加强农产品期货市场建设。”
　　此前，为推进农村金融改革，已经在6省范围内进行“村镇银行”“小额贷款公司”“农民信用互助合作社”的试点，也允许外资从事农村金融业务，如汇丰银行在湖北随州、重庆大足、福建三明永安县和最近在北京密云设立村镇银行。花旗银行（中国）也获得银监会批准，在湖北省成立两家贷款公司。在试验探索的基础上，这一次则放开了农村小型金融组织从金融机构融资的限制、并允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。这就大大拓宽了农村多元化金融组织的范围，弥补了现行“农民专业合作社法”中缺少农民信用合作规定的不足。由传统分散的小农经营方式，发展演变为组织程度高的现代农户经营方式，建立农民自己的、以金融合作为核心的合作制度，是使农民真正成为农业生产经营主体的必要条件。这项改革在法律规范、政府扶持和健全监管下循序渐进的展开，必将为建立农村金融体系开辟条新路。
　　除了允许农民专业合作社从事信用合作外，《决定》还明确提出鼓励发展适合农村金融需求和特点的各种微型金融服务，主要为适应中西部欠发达农村中低收入人口提供的贷款、储蓄和其他基本的金融服务。由于我国现在存在明显的地区差距，微型金融贷款审核办理简便快捷，适合服务于缺乏担保抵押的农户和微小型企业。今后将放宽对微型金融服务业的市场准入，并允许农村小型金融组织从金融机构融资。对在农村民间存在已久的民间借贷，《决定》要求“规范和引导民间借贷健康发展”。国外的经验是扬长避短，允许民间借贷合法存在，作为正规金融的一种补充，但有规范要求并限制借贷规模，防范其对正规金融市场秩序的负面影响。
　　建立有政府扶持的政策性农业保险，也是不少国家实现农业现代化的一条经验。我国1982年恢复农业保险业务，是商业性的。险种少，从事农业保险业务的公司也少。由于农业生产有诸多不确定的自然风险，保费收入少而费率高，因亏损导致农保业务量萎缩。2000年全国农险保费收入仅为4亿元，仅占保险业总保费收入的0.24%，2001年下降到只占总保费的0.14%。2003年农业保险业务有所回升，但全国农业保险保费收入也仅有4.6亿元。2004年以后，一些地方开始试验有政府财政支持的农业保险业务，2006年在6省做政策性农业保险试验，使我国的农业保险出现转机。2004到2006三年间保费收入为20.03亿元、保额1294亿元。到2007年保费大幅度上升到51.8亿元，风险保障1126亿元，有450万农户获得了32.8亿元农业保险赔偿。
　　其他国家的政策性农业保险的实现方式大体有两类，一类是政府招标、商业性保险公司运作，如欧洲和北美；二是专业性农业保险机构运作，农民合作互保，如日本和一些发展中国家。不管哪种模式，都是由政府对农民补贴保费、对农业保险经营机构补贴或部分补贴运作成本。我国各试点省则采取了多种模式的试验。2007年各级财政投入29.94亿元保费补贴（其中中央财政补贴为21.5亿元）2008年,中央财政的农险保费增加到60.6亿元。为推进农业保险的发展，在试点经验的基础上，逐步健全政策性农业保险制度，并尝试建立农业再保险机制和巨灾风险分散机制。
　　值得关注的贷款抵押担保问题
　　抵押和担保机制是银行防范风险的重要手段,也是用户获取贷款的基本条件。但在发展中国家里，由于经济实力的限制，农户在申请贷款时往往难于提供确切有效的财产性抵押物，放贷的金融机构也往往缺少完善可靠的担保和再担保机制，所以金融机构为规避风险，不愿意做农户贷款，这是农民贷款难的重要原因之一。也正因为如此，多年来，各国和一些国际机构为实现反贫困和农业农村发展目标，一直在探索多种形式的、适合为农户提供贷款的办法，各种小额信用贷款、农户的资金互助合作、乡村银行、微型金融服务组织、民间的借贷也应运而生。我国同样做了多年的探索，在发展农户信贷方面也取得了进展，如近年来，大力推行农户小额信用贷款和农户联保贷款。据央行统计，到2007年末，获得农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数有7819万户，约占我国农户总数的33%。
　　在这方面，《决定》提出了 “加快农村信用体系建设。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农村有效担保物范围”的明确要求。当前需要在三个方面进行积极的探索试验。一是继续推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，逐渐普及建立农户资信档案、记录和评价系统。支持多种形式的农村金融机构积极发放无抵押担保的小额信用贷款和农户联保贷款。特别是根据《决定》的要求，积极支持和启动农民专业合作社开展信用合作的试点工作。二是针对农户和农村中小企业的实际情况，探索试验多种担保办法，如鼓励政府出资，支持各类信用担保机构开展符合农村特点的担保业务，鼓励商业性担保机构开展农村担保业务，试验建立由政府通过再保公司，为商业性担保机构提供农贷的再担保机制。三是针对农村金融缺少抵押品的现实，探索新的贷款抵押方式和品种，扩大农户和农村企业申请贷款可用于担保的财产范围，如探索发展动产抵押、仓单质押以及林权与水域滩涂使用权的权益质押贷款。最近，银监会出台了“推进农村金融产品和服务创新”工作方案，其中提出“原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。”
　　一段时间以来，有观点认为，要想解决农户贷款缺少抵押品难题，应允许农民用自己的土地承包经营权、宅基地和房产作为抵押。实际上，几年来在“农村土地承包法”制定过程中及2003年颁布以来，不同观点的讨论就没有停止过。从我国的国情和农村经济社会发展阶段、宪法与相关法律对农村土地性质的规定看，用农民集体拥有的土地（包括宅基地）和农户的土地承包经营权作为贷款的抵押物，即缺乏法理基础，也脱离现阶段农民与土地关系的现实。退一步讲，对金融机构来说，在绝大多数农村地区难有可操作性。
　　最近，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文明确表示：《中华人民共和国担保法》等法规规定，农民土地承包经营权不能抵押，但承包林地、四荒地的经营权可以用于抵押。因为前者是农民生活的必需品，而后者是农民维持温饱所需之外的生产资料。在现阶段，探索农村金融体制改革主要靠加强研究金融服务、体制和产品创新，如可以用农产品、农户与龙头企业签订的订单、运输工具、农业机械等动产作为贷款抵押品。在加快农村金融体制改革过程中，应排除土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押品。陈锡文主任清晰地表明了中央的政策方向与要求。
　　《决定》将极大地推动我国农村金融体制改革创新。现在需要从争取农村资金少外流、降低农村金融机构的准入门槛，允许多元化的中小型和微型金融机构在农村开展业务入手，探索创造符合农民需求、适合现阶段农村发展水平的金融产品，提高金融服务质量和效率，审慎推进农村金融改革。